Maximal vier Geschosse: Wie ein Planungsrecht von 1936 in Hamburg bis heute das Aufstocken bremst

Neues Bauland ist teuer und knapp. Die naheliegende Alternative heißt Verdichtung: mehr Wohnraum auf bereits bebauter Fläche. Doch gerade dort bremst in Hamburg auf rund der Hälfte des Stadtgebiets ein Planungsrecht, das auf Verordnungen von 1936 zurückgeht. Was dagegen helfen soll, und wo die Grenzen dieser Lösungen liegen.

Bauen ohne neues Land

Verdichtung bedeutet nicht, Parks oder Grünflächen zuzubauen. Gemeint ist das Gegenteil: vorhandene Bebauung intensiver nutzen. Ein Dach wird ausgebaut, eine ungenutzte Gewerbehalle im Hinterhof abgerissen und durch ein höheres Gebäude ersetzt, eine Baulücke geschlossen. Das spart Fläche, spart Erschließungskosten und nutzt vorhandene Infrastruktur wie Straßen, Schulen oder Nahverkehr, die ohnehin schon da sind.

Historisch ist das kein neuer Gedanke. Schon in den 1920er Jahren experimentierten Architekten wie Walter Gropius mit kompakten, seriell wiederholbaren Bauformen, um auf begrenzter Fläche mehr Wohnraum zu schaffen. Die DDR trieb das Prinzip mit dem industriellen Plattenbau auf die Spitze, wenn auch mit bekannten städtebaulichen und sozialen Nebenwirkungen, die wir an anderer Stelle dieser Serie kritisch einordnen.

Das eigentliche Problem: Pläne auf Grundlage von 1936

Was viele nicht wissen: Der Nachverdichtung steht in manchen Großstädten kein modernes Planungsrecht im Weg, sondern ein sehr altes. Das am besten belegte Beispiel ist Hamburg. Dort bildete zuletzt (Stand 2016, seither dürfte der Anteil durch neuere Bebauungspläne leicht gesunken sein) für rund die Hälfte des gesamten Stadtgebiets der sogenannte Baustufenplan die alleinige planungsrechtliche Grundlage.

Diese Pläne wurden überwiegend Anfang der 1950er Jahre festgestellt. Sie beruhen aber auf zwei Verordnungen aus dem Jahr 1936, der Bauregelungsverordnung und der Baugestaltungsverordnung, also aus der Zeit des Nationalsozialismus. Zusätzlich gelten einzelne planungsrechtliche Vorschriften der Baupolizeiverordnung von 1938 fort. Als Bebauungspläne wurden die Baustufenpläne 1960 übergeleitet. Sie gelten bis heute, soweit sie nicht durch neuere Bebauungspläne ersetzt wurden.

Der Hamburger Stadtplanungsexperte Prof. Dr.-Ing. Bernd Dahlgrün, Studiendekan Architektur an der HafenCity Universität und selbst Autor einer Fachpublikation zu innerstädtischen Gebäudeaufstockungen in Hamburg, bringt es auf den Punkt: Städte bräuchten dringend eine Reform, um sich von diesen veralteten Vorgaben zu lösen. Wie verbreitet vergleichbares übergeleitetes Planungsrecht außerhalb Hamburgs ist, lässt sich hier nicht belegen. Wo kein Bebauungsplan gilt, richtet sich die zulässige Bebauung im Innenbereich meist nach § 34 BauGB, also danach, was sich in die Umgebung einfügt.

Mögliche Auswege: Befreiung und Bau-Turbo

Das Baulandmobilisierungsgesetz von 2021 hat die Befreiung nach § 31 Abs. 3 BauGB eingeführt. In Gebieten mit angespanntem Wohnungsmarkt, die das jeweilige Bundesland festlegt, kann für Wohnungsbau unter erleichterten Voraussetzungen von den Festsetzungen eines Bebauungsplans abgewichen werden, zum Beispiel bei einer Aufstockung. Damit lässt sich im Einzelfall ein Teil der alten Vorgaben überwinden, ohne die Pläne insgesamt aufzuheben.

Seit Oktober 2025 gibt es zusätzlich den sogenannten Bau-Turbo (§ 246e BauGB). Er soll Abweichungen vom Planungsrecht für den Wohnungsbau nach einer dreimonatigen Prüfung ermöglichen. Die Gemeinde muss zustimmen. Die Regelung ist bis Ende 2030 befristet, der Bund will ihre Wirkung bis Ende 2029 prüfen.

Beide Instrumente lösen nur den Einzelfall. Der alte Plan bleibt in Kraft, und Eigentümer und Gemeinde müssen die Möglichkeiten erst nutzen. Wie oft das bei Aufstockungen tatsächlich geschieht, ist hier nicht belegt.

Warum Nachverdichtung trotzdem schwer bleibt

Selbst wo das Planungsrecht mitspielt, gibt es praktische Hürden, die selten in der politischen Debatte auftauchen. Aufstockungen können zum Beispiel an Anforderungen des Brandschutzes scheitern, etwa an der Rettungshöhe der Feuerwehr-Drehleitern. Auch gewachsene Bäume, die für ein gutes Stadtklima sorgen, können Lösch- und Rettungsarbeiten im Weg stehen. Verdichtung ist also kein reines Rechtsproblem, sondern erfordert auch technische und städtebauliche Abwägungen im Einzelfall.

Was das für heute bedeutet

Die deutsche Geschichte zeigt: Kompaktes, serielles Bauen war schon vor hundert Jahren ein anerkanntes Mittel gegen Wohnungsnot. Ein wesentliches Hindernis für Verdichtung ist heute nicht fehlendes Wissen oder fehlende Technik, sondern in Hamburg auf der Hälfte der Fläche die Fortgeltung von Planungsrecht, das rund 90 Jahre alt ist. Eine konsequente Ablösung dieser alten Pläne wäre eine vergleichsweise günstige Maßnahme, weil sie keine Fördermittel braucht, nur Planungspersonal und den politischen Willen, ein 90 Jahre altes Recht zu ersetzen.

Im nächsten Teil geht es um die finanzielle Seite: Mit welchen historischen Förderinstrumenten hat der Staat versucht, Wohnungsbau günstiger zu machen, und welche Modelle aus Norwegen und Spanien zeigen, wie unterschiedlich Förderung ausgestaltet sein kann?

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